Introducción

Los años 1960 fueron un tiempo de auge de la planificación económica en Argentina, como en otros países latinoamericanos. Con la creación del Consejo Federal de Inversiones (CFI) en 1959 y del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) en 1961, el país adoptó de lleno el paradigma de la planificación para el desarrollo promovido por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y otros organismos internacionales y agencias de cooperación bilateral (Jáuregui 2013, García 2018, Monti 2020). Entre las preocupaciones recurrentes de los especialistas en la nueva disciplina de la planificación para el desarrollo pueden mencionarse los desequilibrios regionales, la dependencia externa y el carácter unilateral de una economía nacional cuyo eje seguía siendo el agro de la región pampeana. La reorganización de las dinámicas regionales mediante la inversión en infraestructura, la industrialización inducida por el Estado y la intensificación de la explotación de recursos mineros y energéticos aparecían como las vías a transitar para superar esas limitaciones.

Es en este contexto que se produce el Plan de recuperación de la economía forestal en Santiago del Estero (en adelante PREF), elaborado en 1964 por un equipo técnico del Instituto de Ingeniería Forestal (IIF) de Santiago del Estero mediante un convenio con el CFI (Consejo Federal de Inversiones 1964). Pese a su título, que lo ubica en la escala provincial, el PREF apunta a una reestructuración de la economía forestal en todo el país, reclamando para la actividad forestal un lugar en el desarrollo de la economía nacional que otros planes producidos por aquellos años no le otorgaban.

El PREF fue también, por así decir, la carta de presentación del IIF y de la incipiente ingeniería forestal argentina. El IIF, primer centro de formación para ingenieros forestales en el país, había sido fundado en 1958 (Ledesma 1999), y al momento de formularse el PREF se estaban graduando sus primeras cohortes. Por su parte, en 1960 se estableció en la Universidad Nacional de La Plata la Escuela Superior de Bosques (González 2015). La crítica a los planes de desarrollo que visualizaban para la Argentina un potencial principalmente agrícola-ganadero, industrial, minero e hidrocarburífero, desatendiendo la economía forestal,¹ y la insistencia del PREF en el valor estratégico de ésta implicaba postular a la joven profesión como protagonista de esa nueva rama de actividad y reclamar para ella, en última instancia, la responsabilidad de gestión sobre una quinta parte de la superficie del país.

Ciertamente, como subraya García (2018), la planificación para el desarrollo en la Argentina quedó en la mayoría de los casos en un ejercicio trunco, ya que la inestabilidad de las instituciones políticas en el tercer cuarto del siglo XX, con los golpes militares de 1955, 1966 y 1976, dificultó la construcción de burocracias capaces de incidir más allá de escenarios de corto plazo. El periodo que va desde la asunción de Frondizi en 1958 hasta el derrocamiento de Illia en 1966, que fue el de mayor influjo del ideario desarrollista y dio marco también a la elaboración del PREF, fue a la vez un tiempo marcado por la debilidad de gobiernos sujetos a la constante injerencia militar y erosionados en su legitimidad democrática por la proscripción del peronismo; a la vez, una sucesión de crisis económicas demandaba políticas de coyuntura que limitaban la capacidad de acción estratégica del Estado que los postulados desarrollistas reclamaban (Jáuregui 2013, García 2018). Ello no resta importancia a diversas realizaciones parciales provenientes de los esfuerzos planificadores de aquella década, como la creación del INDEC, surgido del seno del CONADE (Jáuregui 2013) o la creación del complejo hidroeléctrico de la cuenca del Río Negro, por mencionar sólo dos. A nivel provincial pueden mencionarse, como exponentes de las políticas desarrollistas, por un lado, el Proyecto Río Dulce, desplegado en el área de riego de ese río desde 1964 y formalmente desarticulado en 1994 (Ibáñez 2019), y por otro lado, las políticas de promoción industrial encaradas desde 1963 por el gobierno de B. Zavalía, perteneciente a la orientación partidaria del presidente Illia (Tenti 1993).

En cuanto al PREF, si bien no alcanzó su cometido más amplio de servir de base a una política forestal de alcance nacional, sirvió como antecedente para la experiencia de los distritos forestales organizados en el noreste de la provincia de Santiago del Estero en la década de 1970. Para entonces, al concepto inicial expuesto en el Plan —que analizaremos en las páginas que siguen— se había añadido el proyecto de creación del Instituto Forestal de Investigación y Administración (IFIA), establecido en 1971² por convenio entre la provincia y la Facultad de Ciencias Forestales (anteriormente IIF), y en torno al cual se organizó una serie de distritos forestales, de acuerdo a los postulados del PREF. Sin embargo, el IFIA fue suprimido en 1975 por decisión política (Ledesma 1999); los distritos forestales continuaron funcionando como cooperativas durante algunos años, hasta que también ellos fueron desmantelados en 1981, bajo el gobierno de facto de Jensen Viano (Dargoltz 2003). En resumen, como otros documentos de planificación para el desarrollo de los años 1960, el PREF puede considerarse principalmente un ejercicio de teoría, cuya materialización, aun fragmentaria, quedó trunca en medio de las turbulencias políticas.

Por cierto, la “recuperación” de la economía forestal de Santiago del Estero que el plan pregonaba desde su título tampoco se produjo por otras vías, y la actividad forestal nunca volvió a ocupar el lugar preponderante que tuviera en la economía provincial durante las primeras décadas del siglo XX, traccionada por la demanda de durmientes de ferrocarril, postes de alambrado y otros artículos de madera dura, así como de leña y carbón (estos últimos con picos durante ambas guerras mundiales, que impidieron el ingreso de los combustibles minerales importados) (Tasso 2007; Tenti 1993). A comienzos de la década de 1960 la actividad forestal en la provincia se encontraba en franco declive, como lo detalla no sólo el PREF, sino también Zavaleta (1963), desde una perspectiva opuesta.

Pese a su gravitación en la economía provincial, la actividad forestal había sido por décadas el blanco predilecto de las críticas de la élite letrada de la provincia. Escritores como Oreste Di Lullo, Bernardo Canal Feijóo, Amalio Olmos Castro o Carlos Bernabé Gómez habían condenado las despiadadas condiciones de trabajo en los establecimientos forestales, conocidos bajo la sugestiva denominación de “obrajes” (que en época colonial designaba los talleres donde laboraban “indios” reducidos al estado servil), habían denunciado la vertiginosa devastación de los bosques y habían deplorado el saldo de pobreza, emigración y atraso que la actividad extractiva dejaba tras de sí (Carreras 2015; Conca de Agüero 2004). Frente a este diagnóstico, diversas voces habían señalado ya la necesidad de modernizar la gestión forestal (por ejemplo, Arnedo 1950),³ objetivo que animó precisamente la creación del IIF (Ledesma 1999) y que se expresa de manera acabada en el PREF.

Entre las pocas las expresiones que se oponen a esa narrativa hegemónica podemos mencionar el folleto de Zavaleta (1963), quien se identifica con la perspectiva de los dueños de los obrajes e imputa la decadencia de la actividad a los abusos de las empresas ferroviarias (de capitales privados primero, y luego estatizadas). Desde su posición dominante como principales compradoras de los productos (durmientes y leña) y como único medio para la comercialización a otros destinos, éstas habrían abatido los precios a niveles de ruina, obligando a los empresarios a economizar en jornales y a diezmar los bosques.

Los autores posteriores, sin embargo, retoman en su mayor parte la evaluación negativa y el tono de denuncia con respecto a la figura del obraje (Alén Lescano 1972; Dargoltz 2011 [1980]). Una perspectiva histórica más matizada sobre el periodo que va de fines del siglo XIX a los años 1940 se encuentra en Tasso (2007). Pero dada la importancia de la actividad forestal en Santiago del Estero, la escasez de estudios generales y de detalle sobre ella sigue constituyendo una importante laguna historiográfica. Sobre la historia de la actual Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional de Santiago del Estero y sus antecedentes, y específicamente sobre el PREF y los Distritos Forestales que constituyeron su parcial realización, hay algunos trabajos publicados por los propios protagonistas, en tono de reivindicación y homenaje (Ledesma 1999, Roic 2018; ver también Dargoltz 2003), pero falta un trabajo más documentado y crítico.

Como contribución a esta tarea pendiente, propongo aquí un análisis exploratorio del PREF y del modo en que enfoca la cuestión del desarrollo. En la sección que sigue caracterizo el modelo de desarrollo económico, territorial y social promovido por el documento, poniéndolo en diálogo con las concepciones dominantes de la planficación del desarrollo en esos años, representadas por otros trabajos impulsados desde el CFI y por el Plan Nacional de Desarrollo (PND) construido por el CONADE entre 1964 y 1966. Luego, en la sección subsiguiente, me interesa poner de relieve las causas que el PREF atribuye a la debilidad (o incluso inexistencia) de la “economía forestal” en el país, y los medios que, en respuesta a ese diagnóstico causal, postula como idóneos para superarlo. Como veremos, a diferencia de otros análisis contemporáneos que imputan el atraso o subdesarrollo de determinadas regiones o ramas de actividad a rasgos de la estructura económica, del modelo de acumulación y de la ineficiente administración pública (García 2018; Ayala 2022), el PREF sitúa su explicación enteramente en el plano de las ideas dominantes, achacando los males del sector a una cultura nacional hostil a los bosques. En consonancia con ello, apela a fuerza educadora de “la ciencia y la razón” como remedio para esos males. Esto se traduce en concreto en la necesidad de forjar una cohorte de ingenieros forestales portadores de esa nueva racionalidad y encargados de regir en el futuro la relación de la nación con su riqueza boscosa. Por último, en una sección final presento una recapitulación y algunas reflexiones a modo de conclusión.

El PREF en el espejo de la planificación del desarrollo de los años 1960

El Plan de recuperación de la economía forestal en Santiago del Estero es un documento que se compone de 125 páginas de texto mecanografiado, a las que se añade una sección de cuadros, mapas y esquemas, que en la versión digitalizada disponible en el repositorio online del CFI está incompleta, ya que le faltan todos los los mapas y esquemas, además de algunos cuadros; también falta una carátula donde figure la nómina de autores.⁴ En el cuerpo del texto se mencionan asimismo dos anexos que tampoco se encuentran en la versión digitalizada. Se trata, por un lado, de un anteproyecto de ley forestal destinada a suplantar la entonces vigente ley 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal, y por otro lado de un “estudio de la estructura socio-cultural en la zona forestal santiagueña”, realizado por el antropólogo Santiago Bilbao.⁵ El documento original completo del PREF no existe actualmente (marzo de 2024) en la sede del CFI en Buenos Aires y no he podido encontrarlo en otras bibliotecas o archivos.

El texto del Plan se divide en dos partes, similares en extensión, de las cuales la primera lleva por título “Economía forestal a nivel nacional” y la segunda, “Economía forestal a nivel provincial”. En efecto, la propuesta de reorganización de la economía forestal santiagueña se presenta en este informe como primer paso y como modelo para una necesaria reorganización de la economía forestal de la Argentina en su conjunto. El argumento general de la primera parte sostiene que la actividad forestal en Argentina “no ha logrado cristalizarse en una actividad orientada hacia un planificado y racional manejo y aprovechamiento de la riqueza forestal”, es decir, en una auténtica “economía forestal” (3),⁶ ensaya una explicación de las razones de esta carencia, y expone los lineamientos generales de un ambicioso plan de organización de una futura economía forestal. La segunda parte presenta un argumento similar con respecto a la provincia de Santiago del Estero, aportando mayores detalles con respecto a las condiciones de clima, suelos y vegetación que hacen inviable a largo plazo un desarrollo agrícola o ganadero en grandes partes de la provincia, reseñando críticamente la actividad forestal existente, e intentando fundamentar la viabilidad y los beneficios económicos y sociales que se derivarían de la reorganización propuesta.

Las premisas generales del PREF se encuentran en concordancia con las de otras propuestas de planificación de la misma época: el desarrollo debe basarse en un “aprovechamiento racional y adecuado de las riquezas naturales” (Quilici y Freaza 1960, cit. en Monti 2020), reducir los llamados desequilibrios territoriales para lograr “una distribución equitativa de las actividades económicas y sociales” en el país (Isaacs 1961, cit. en Monti 2020), propiciar la diversificación de la economía tanto a escala del país como de las regiones, y mejorar la productividad, logrando en último término un incremento de los salarios y una reducción de la conflictividad social (Jáuregui 2013, García 2018). El PREF hilvana estos diferentes conceptos para argumentar a favor de la promoción de una economía forestal.

En primer lugar, la racionalidad en el uso de los recursos naturales se traduce en la necesidad de mantener la cobertura boscosa en gran parte del país, ya que no todas las tierras tienen aptitud agrícola o ganadera. La economía forestal permite, entonces, producir valor en las zonas que no pueden ser sometidas de forma sostenida a esos usos. En efecto:

En la expresión bosque la naturaleza ha encontrado la fórmula de equilibrio entre los factores climáticos, edáficos y la cobertura para aquellos suelos los cuales sin la cobertura protectora de bosque hubieran sido transformados en improductivos. Esto es de vital importancia para los bosques de zonas áridas y semiáridas y de orografía desuniforme de pendientes pronunciadas. En estas zonas cualquier otro tipo de uso del suelo que no fuese forestal, no permite una economía sostenida como tampoco garantiza una renta permanente, puesto que la rotura del equilibrio natural tiene como consecuencia una rápida degradación del suelo. (5)

El descuido de este principio tiene graves consecuencias: en todo el país, afirma el PREF, “se nota una pronunciada desertización como consecuencia de las desfavorables condiciones climáticas y el mal uso del suelo”. Esto se aplica especialmente a la región chaqueña, que “se mantiene en un equilibrio precario gracias a la relativamente extensa cobertura forestal”, pero donde “existe un peligro latente de crear un desierto real por indiscriminado uso del suelo, puesto que […] por su ubicación geográfica y climática, representa un desierto en potencia” (18), como los que se encuentran en la mayor parte del globo entre las selvas tropicales y las latitudes templadas (el Sahara en África, el Thar en el subcontinente indio, los desiertos del sur de EEUU, etc.).

Por tal razón, al pretender promover una economía nacional de aquellos sectores cuya actividad se basa en el uso del suelo, es imprescindible una clasificación de la aptitud del mismo en función de su cobertura (agrícola, ganadera o forestal), garantizando de este modo la perpetuidad del aprovechamiento. (24)

De acuerdo a estadísticas existentes, el 21% de la superficie continental del país, o sea, unos 58 millones de hectáreas, corresponden a tierras forestales. De éstas, los autores del PREF estiman que se encuentran en estado aprovechable 28 millones, correspondiendo el resto a bosques degradados, que podrían recuperarse para la producción en el futuro, y a formas boscosas sin potencial productivo relevante, pero importantes en su función protectora: bosques en laderas pronunciadas y montes xerófilos del centro-oeste del país.

La economía forestal debe desarrollarse principalmente sobre esas tierras, cubiertas de bosques naturales, y sobre la base del manejo de éstos. Las plantaciones forestales cumplen una función importante, por ejemplo para la producción de maderas blandas destinadas a celulosa y pulpa, pero aun en los cálculos más optimistas están lejos de cubrir las necesidades de la economía nacional. Además, en muchos casos las plantaciones compiten por el suelo con actividades agrícolas, que deberían ser priorizadas en los suelos aptos. En este sentido el PREF critica duramente las políticas forestales existentes, que ponen el foco en el incentivo de las plantaciones, siendo que la columna vertebral de la economía forestal deben ser los bosques naturales en tierras de baja aptitud agrícola y ganadera. La racionalidad en la asignación de los recursos naturales señala el lugar, pero también los límites, que corresponden a la economía forestal.

Este argumento, que en la primera parte del informe se desarrolla para el nivel nacional, se retoma en forma más detallada en la segunda parte para el territorio de Santiago del Estero. A partir de una revisión de datos climatológicos, fitogeográficos y productivos se establece que sólo son aptas para un uso agrícola permanente las áreas de riego de la provincia (unas 250 mil hectáreas), a lo que se añaden un gran número de pequeñas parcelas de autoconsumo insertas en el bosque. Con respecto a la ganadería no se establece una superficie precisa, pero se destaca la bajísima productividad de la ganadería practicada en los bosques y su impacto destructivo sobre éstos, además de los episodios de mortandad por sequías. Por ello, esta actividad “debe ser concentrada en las zonas de la provincia donde las condiciones climáticas permiten la producción en base de pastos naturales en combinación con los forrajes artificiales” (76), o sea en el sur de la provincia, en aquellos lugares que cuentan con agua surgente y en las zonas de riego, combinada con la agricultura. En cambio, “las zonas de pronunciado impacto térmico y gran déficit hídrico (excepto las zonas de aguas surgentes) deben quedar reservadas para la producción forestal, puesto que no brindan garantía alguna para una actividad pecuaria permanente”; esto incluye como mínimo los departamentos Moreno, Copo y Alberdi (76).

Ahora bien, si en primer lugar la racionalidad en el uso de los recursos exige destinar a la economía forestal una gran parte del país, esto, en segundo lugar, lejos de constituir un sacrificio o un menoscabo del potencial económico, contribuirá, de acuerdo al PREF, a la diversificación de la economía, aportando a la sustitución de importaciones de materia prima y permitiendo eslabonamientos industriales diversos. En otras palabras, la necesidad de organizar una economía forestal no sólo obedece a las limitaciones climáticas o biológicas, sino también a consideraciones basadas estrictamente en la economía del desarrollo:

El uso del suelo debe ser enfocado desde el punto de vista de una economía polifacética que permita una diversificada industrialización de los productos primarios, evitándose de este modo los peligros intrínsecos a una economía unilateral. (77)

Si los planes de desarrollo al uso recomendaban fortalecer la inversión en los “sectores básicos”, tales como la siderurgia, minería y la petroquímica, que permitían “dinamizar la industrialización a través de eslabonamientos e integración vertical” (García 2018, p. 188; cf. Monti 2020), también la economía forestal podía aspirar a este lugar. En este sentido, el PREF destaca la necesidad de “sincronización” de los sectores económicos, ya que una “discrepancia cronológica” en el desarrollo de los diversos sectores obstaculiza el “armónico crecimiento de la economía general” (25). Por ello, el desarrollo de la economía forestal debe planificarse de modo tal que permita abastecer de materia prima a los sectores vinculados con ella, acompasando el crecimiento de la producción forestal con las proyecciones de crecimiento de otros ramos, y evitando tanto la sobreoferta como los cuellos de botella en el suministro.

Desde esta premisa se estiman las necesidades futuras de los principales sectores vinculados a la economía forestal. Con respecto a la construcción se tienen en cuenta las proyecciones del Plan Nacional de Vivienda publicado por el CFI, que prevé la construcción de 190 mil unidades hasta el final del siglo. La producción de papel y pulpa necesita duplicarse para lograr el autoabastecimiento, principalmente en base a plantaciones forestales de maderas de crecimiento rápido. La reactivación de los ferrocrrariles se encuentra en discusión en los diferentes planes de desarrollo, pero incluso el mantenimiento del tendido existente requiere un incremento del 25% en la producción anual de durmientes. La siderurgia misma, considerada uno de los sectores básicos por excelencia y un pilar de la independencia económica, puede a su vez resultar dependiente si supone la importación de carbón. Resulta preferible “aumentar la explotación de los yacimientos carboníferos propios, y si esto resulta imposible por la limitada existencia, recurrir a la producción de carbón vegetal” (34). Así lo hacen países como México y Brasil, y así debe hacerlo también Argentina, y de acuerdo al PREF el carbón que insumirá la siderurgia representa uno de los principales vectores de demanda de productos forestales en términos de volumen.

A partir de estas estimaciones de la demanda, basadas en las proyecciones de los restantes sectores, se calcula el volumen de productos madereros requeridos anualmente en unos 23 millones de metros cúbicos, distribuidos a partes iguales entre maderas blandas y duras. Con los sistemas vigentes de aprovechamiento de bosques, que “son irracionales y por lo tanto atentan contra la existencia del bosque” (32) y que no prevén ni permiten la recuperación de los bosques explotados, se calcula que las existencias se agotarán en menos de medio siglo. Solo la organización de la economía forestal puede garantizar la continuidad del desarrollo económico a largo plazo. En resumen,

la economía forestal forma un eslabón indispensable en cualquier cadena de actividad humana (transporte, vivienda, papel, diarios, turismo, etc.) en términos de igualdad, por lo que una consciente o inconsciente omisión de la sincronización en tal sentido de las actividades interdependientes equivale al fracaso de una política económica unilateral (34-35).

Más aún, en vistas del agotamiento, en un futuro previsible, de los recursos fósiles (carbón y petróleo) a escala global,⁷ se argumenta que la madera es la “materia prima del futuro”. Si bien la demanda de energía podrá suplirse a partir de “uranio, energía solar, mareas, energía hídrica” y otras fuentes, “quedará un gran vacío en cuanto a la materia prima para carbo y petroquímica, siderúrgica y las demás actividades afines al uso de petróleo o carbón”. Este vacío deberá ser colmado principalmente por el “reino vegetal”: “mientras que la producción agrícola tendrá que soportar todo el peso del mundo hambriento, la producción forestal queda a disposición para la transformación en una vasta gama de los productos industriales del mundo en devenir” (8-9). La diversificación industrial, si ha de estar edificada sobre fundamentos seguros, debe ir de la mano de una sólida economía forestal.

La planificación de una economía diversificada se vincula directamente con el concepto de un equilibrado uso del suelo. Este concepto, que para el nivel nacional se postula en términos generales, aparece desarrollado con mayor detalle para el nivel provincial. La premisa es que “todas las regiones del país deben orientar los esfuerzos a fin de lograr que la producción primaria sea diversificada de tal manera que se logre satisfacer el consumo local”, y que “los excedentes sean industrializados en la región” (77), creando fuentes de trabajo locales y un impacto económico positivo.

En tal sentido la provincia de Santiago del Estero tiene la posibilidad de diversificar su producción partiendo desde un lógico y racional aprovechamiento de sus recursos naturales, y entre estos en primer término, el suelo. (77)

Sobre la base de estos supuestos se calcula, en primer término, la superficie necesaria para abastecer las necesidades de consumo de alimentos de la población santiagueña. Las ya mencionadas limitaciones climáticas y agronómicas implican que la provincia no puede autoabastecerse con alimentos de origen vegetal, pero sí con carne, logrando un importante saldo exportable. En segundo término, se busca establecer en qué consistiría un uso equilibrado del suelo en la provincia. Para ello se recurre a “la analogía de la productividad con las economías en el extranjero” (77): a partir de los valores disponibles para Alemania, tomada como ejemplo de equilibrio en el uso del suelo, se busca calcular una distribución de superficies equivalente para la provincia.⁸ Evidentemente no basta con trasladar los mismos porcentajes de superficie, ya que la productividad de las diversas actividades es diferente en cada clima, sino que se usa como parámetro el volumen de producción equivalente (m³ de madera, kg de carne, etc.) por habitante y año. El resultado de estos cálculos establece que deberían destinarse 6 millones de hectáreas a ganadería y 4,7 millones a bosques, quedando más de 3 millones de hectáreas sin asignar (que abarcarían cuerpos de agua, zonas desérticas, infraestructuras viales, urbanas, etc., quedando todavía un margen disponible). En cuanto a la agricultura, la superficie disponible “actual y del futuro” (300 mil hectáreas) no alcanza a cubrir el consumo provincial bajo los sistemas de producción vigentes, por lo que “la producción agrícola provincial debe ser llevada a un alto nivel de tecnificación y orientada hacia cultivos de primicia y de alto valor comercial” (102). En este razonamiento los argumentos de tipo ecológico (aptitud de los suelos) convergen con los de tipo económico (equilibrio entre usos del suelo) para fundamentar la conveniencia de una economía forestal en la provincia.

Además de contribuir al racional uso de los recursos y a la diversificación de la producción, la organización de una economía forestal aparece, en tercer lugar, como un poderoso instrumento para reducir los desequilibrios territoriales y mejorar las condiciones de vida en las zonas alejadas de los principales centros de la economía. Si bien el PREF no enfatiza este argumento para el nivel nacional, sí lo hace cuando se refiere a la provincia de Santiago del Estero.

A partir de un estudio empírico realizado en el marco del PREF, en el cual se comparan los tiempos promedio que insumen las tareas de los hacheros con la remuneración que obtienen por ellas (el pago es a destajo), se concluye que “en la zona forestal santiagueña no se dan las condiciones para que una familia tipo pueda sobrevivir con el fruto del trabajo del jefe de la misma” (101), especialmente en verano, cuando la producción es menor debido a las lluvias. La supervivencia se debe entonces a que la población complementa su alimentación con “vizcachas, venados, miel silvestre y otros productos silvestres que completan la insuficiencia alimenticia” y con la “cría de chivos en los bosques fiscales” (101). Tomando como base estudios sobre los ingresos de la clase obrera en la Provincia de Buenos Aires, y aplicando criterios como el mayor costo de los alimentos en zonas remotas y las especiales necesidades de alimentación de un trabajador forestal, se estima que el salario mensual equivalente del hachero debería ascender aproximadamente al doble del que obtiene. Esta situación económica adversa, que viene agravándose desde los años 1950 debido a la inflación, sumada al aislamiento de las poblaciones rurales que genera “entumecimiento psicológico” y “ansiedad de cambiar el ambiente” (117), redunda en la emigración de la población.

Sin embargo, de adoptarse el “sistema racional” de aprovechamiento forestal preoconizado por el PREF, con la creación de distritos forestales gestionados científicamente y con la separación de las actividades forestales primarias (extracción de madera y leña), que se realizarán en el bosque, de las de primera industrialización (elaboración de postes y durmientes y otros productos aserrados) que se realizarán en aserradero, los salarios podrán incrementarse hasta un nivel adecuado gracias al aumento de la productividad. Asimismo, la organización de los distritos implicará la creación de núcleos urbanos que concentren la población y la actividad industrial (aserraderos y posiblemente industrias secundarias). Éstos deberán estar dotados de infraestructura y comodidades adecuadas para retener a la población, tales como escuelas, servicio de salud, áreas de esparcimiento y viviendas climatizadas (que se justifican con referencia a estudios sobre los efectos del calor en la salud de los trabajadores). En efecto,

admitiéndose que toda la organización forestal corre paralela con la política de poblar las regiones de escasa densidad, creando nuevos centros de producción, las condiciones generales en las mismas deben ser tales que ofrezcan una aceptable atracción, pues es ilusorio suponer que alguien pudiese aceptar la permanencia bajo condiciones desfavorables (118).

En este sentido, la organización de los distritos forestales contribuirá en forma directa a mantener o aumentar la población en zonas escasamente pobladas y distantes de los principales núcleos urbanos.

Además del efecto sobre la distribución de la población en el territorio, el PREF busca cuantificar el impacto que tendría sobre la economía provincial la organización de 10 distritos forestales, cada uno de 100 mil hectáreas, en tierras fiscales existentes en el noreste de la provincia. Por un lado, se estima el importante ingreso que esos distritos reportarían al fisco, y por otro lado, a partir de la estructura de gastos promedio de un obrero argentino, se calcula el gasto total en alimentos, indumentaria, etc. que realizarán los trabajadores forestales, y por consiguiente el ingreso para el sector ganadero, agrícola, comercial, con un efecto dinamizador para la economía provincial. Todo ello se presenta como hipótesis de mínima, pero “si la organización de la economía forestal llega a ser una realidad”, es decir, si alcanza una mayor racionalización y mecanización de los métodos de producción primaria y una progresiva diversificación de las industrias forestales, este impacto podrá superarse “por un múltiplo”.

Si a esto se agrega que en este caso desaparecerá la desocupación, hambre, miseria y analfabetismo, que abrirá amplios horizontes a una industria estable y que se creará una lógica plataforma para una colaboración entre distintos sectores, el beneficio consecuente escapa a toda expresión numérica (124-125).

De esta manera, la organización de la economía forestal en Santiago del Estero, incluso en un primer paso que abarcaría sólo 1 millón de hectáreas (sobre los 4,7 que idealmente deberían destinarse a ella), la transformaría en motor de la economía local y provincial, permitiría crear empleos con salarios comparables a los de las zonas más aventajadas del país y reduciría la emigración. Este relato a futuro que propone el PREF representa entonces de modo paradigmático la idea de reducción de los desequilibrios regionales, central en los ejercicios de planificación económica de los años 1960.

El argumento sobre el impacto territorial de la economía forestal no se desarrolla en forma explícita para el nivel nacional. Sin embargo, una comparación siquiera fugaz entre los mapas que representan los modelos de desarrollo elaborados desde el CFI (Monti 2020) y las zonas destinadas según el PREF a la economía forestal permite constatar que estas últimas se sitúan en las zonas más periféricas del territorio. En efecto, si bien todas las propuestas de planificación del desarrollo tienen entre sus objetivos fortalecer los equilibrios territoriales, especialmente entre la “megalópolis” o “zona-polo” en torno a Buenos Aires y el resto del país (el “interior”), la estrategia consiste en fortalecer centros o nodos secundarios que dinamicen cada una de las regiones. La economía forestal, en cambio, identifica como su base territorial las zonas boscosas que, con pocas excepciones, forman parte de los territorios más alejadas incluso de esos hipotéticos nodos de desarrollo futuro. Especialmente la localización de los primeros distritos forestales, que el PREF propone crear en en los bosques menos explotados del país (volveremos a ello en la siguiente sección), coinciden con los huecos o zonas en blanco de la malla territorial prevista en otros planes para dinamizar el desarrollo (Figura 1).

Figura 1

Regionalización y núcleos de desarrollo propuestos en Bases para el Desarrollo Regional Argentino (CFI 1963) y ubicación de los primeros distritos forestales previstos en el Plan de Recuperación de la Economía Forestal de Santiago del Estero (CFI 1964).

Fuente: Monti (2020), reproducido con permiso de la autora; hemos añadido la ubicación de los distritos forestales previstos.

En resumen, entonces, el PREF retoma varios de los conceptos centrales en los modelos de planificación del desarrollo impulsados desde la CEPAL y otros organismos internacionales, y asumidos en Argentina por el CFI y el CONADE, pero los emplea para argumentar a favor de la importancia de la economía forestal, un sector que en otros planes de desarrollo tenía un lugar subordinado o directamente nulo. Únicamente la producción de “celulosa y papel” figura en el PND entre los sectores estratégicos a la par de otros como siderurgia, petroquímica, química, bienes de capital, automotores y tractores, energía eléctrica, combustibles y transportes (García 2018, Jáuregui 2013), que deben complementar el crecimiento de la producción agraria. Tampoco en los diferentes ejercicios de planificación auspiciados por el CFI la economía forestal aparece en un lugar destacado; según la perspectiva fundacional de ese organismo, “la industria pesada (energía, acero y química), la industria liviana, la generación de infraestructuras territoriales y la explotación agropecuaria intensiva se consolidan como las premisas económicas para lograr el equilibrio territorial y el desarrollo armónico del país” (Monti 2020: 12).

El mismo PREF hace referencia al informe Bases para el desarrollo regional argentino, uno de los principales esfuerzos de planificación sustentados por el CFI, pero únicamente para subrayar que “las premisas básicas no coinciden” y por ello el PREF no puede hacer uso de la información condensada en aquél. Por cierto, como destaca Monti (2020, p. 12), el CFI, más que como difusor de un dogma rígido, opera en los años 1960 como un “laboratorio de experimentación de ideas de la planificación regional en clave productivista”, promoviendo una multiplicidad de miradas sobre el territorio. El PREF, cuya propuesta de planificación toma un giro inesperado a partir de las premisas que comparte con las perspectivas más difundidas, puede considerarse un testimonio más de esa multiplicidad.

Mil jóvenes ingenieros contra la devastación irracional de los bosques

Dados los beneficios que, según el PREF, tendría la organización de una economía forestal para el desarrollo de la Argentina, cabe preguntarse por las razones de su inexistencia. ¿Cómo explicar que en un país con extensos bosques, y que hace décadas viene haciendo uso intenso de los recursos forestales para su desarrollo y modernización, no se haya establecido “una actividad orientada hacia un planificado y racional manejo y aprovechamiento de la riqueza forestal”? La respuesta que se dé a este interrogante determinará en buena medida los remedios con los cuales se intente subsanar esa carencia.

Según el PREF, “la no existencia de la economía forestal” es el resultado de “un proceso histórico que se ha iniciado con la conquista y perdura actualmente en forma de colonizaciones” (p. 3). Todo el afán de los conquistadores primero, y luego de los gobiernos patrios y de toda la población tuvo puesta la mira en la expansión agrícola y ganadera.

La expansión de la población hacia provincias y territorios vírgenes en busca de tierras aptas para la actividad agro-ganadera se veía impedida por los extensos bosques. Luego de poblar las llanuras abiertas, la selva fue acometida con hacha y fuego. […] Los colonos de orientación agro-ganadera, sus descendientes y los pobladores organizados en las comunidades, aceptaron como lógico y natural que los vastos bosques de propiedad particular como estatal representan una reserva para la futura actividad agro-ganadera, por lo que en esta conceptuación la existencia de bosques es una simple cuestión de tiempo (3).

La “contraparte” o complemento funcional de esta expansión agro-ganadera es el obraje como forma de explotación forestal. Su principio de acción es “sacar de la explotación del bosque el máximo provecho posible mientras éste dure” (3), sin ningún tipo de planificación. Estos conceptos —la valoración unilateral de las actividades agropecuarias y la explotación indiscriminada de los bosques— son “adoptados con toda naturalidad hasta en los círculos gubernamentales” (3). Dos factores clave contribuyen a esta falta de perspectiva.

Primero, la gran distancia que hay entre el “centro político de la República” y las “zonas forestales”, que hacen que “los bosques lejanos adquieran una forma de mito”:

Los “quebrachales sin fin” grabados en la mente de un niño a través de los poemas escolares se transforman en convicción. Decir a este niño, cuando se transforma en ciudadano adulto, que estos quebrachales sin fin ya no existen, equivale a hablar al oído sordo. Simplemente no ha de creer (4).

Pese a las denuncias en la prensa y la literatura especializada, la creencia en lo inagotable de las riquezas forestales se muestra inconmovible y guía la acción de los gobiernos.

Segundo, la importancia que tiene para el país la exportación de carne y trigo, que los gobiernos se esfuerzan en mantener y ampliar. A esto se suma un “gran despliegue publicitario” de estas actividades, y los hábitos de alimentación de la población: “todo esto minimiza los demás sectores económicos y en especial al sector forestal, frente al sector agro-pecuario” (4). El argumento del hambre que debe ser satisfecha, “el gran problema de la humanidad, de hoy, de mañana y de siempre” (4), acalla cualquier discusión sobre la importancia de otros usos del suelo.

El punto clave de esta explicación es que atribuye el carácter unilateral de la economía argentina, y particularmente su desinterés por una actividad forestal planificada, a un déficit de racionalidad, que llega a caracterizar incluso como una suerte de enfermedad mental colectiva: “El error radica en la generalización respecto al adecuado uso del suelo, que se exterioriza como una psicosis de criar vacas, sembrar algodón o plantar eucaliptos, donde cabe y donde no cabe” (58). Sea por obtuso tradicionalismo, por la estrechez de miras de las élites pampeanas o por el predominio de un interés sectorial por sobre el general, la Argentina ha insistido hasta aquí en una fórmula que se vuelve un obstáculo para un desarrollo equilibrado y polifacético, y que amenaza con transformar en un páramo aquellos paisajes que no pueden soportar a largo plazo un uso agrícola o ganadero.

Santiago del Estero es un ejemplo acabado de esta falta de racionalidad. Si bien la actividad forestal constituyó desde comienzos del siglo XX la principal fuente de ingresos para el estado provincial, “por la irracionalidad que la acompañaba, la provincia ha quedado sin su recurso principal de ingresos” (57). El “banco de oro verde” que eran los quebrachales sirvió a los gobiernos para lograr soluciones temporarias a sus dificultades financieras. Pero al cabo de “sesenta años de una acción devastadora” sólo queda el “fruto de sabor amargo de la pobreza sembrada por las inconscientes y despreocupadas generaciones del pasado” (57-58). Ausencia de industrias, analfabetismo, migración, mortalidad infantil en las zonas forestales, son el producto de ese proceso.

Ruinosa como fue para Santiago del Estero la devastación de sus bosques, “no se le puede negar el mérito de que ha aportado grandes beneficios a la economía nacional, sin reciprocidad equivalente” (90). A partir de las cifras sobre volúmenes de madera producidos en la provincia, el PREF calcula prolijamente que equivalen a durmientes para 43 mil km de vías, 13 millones de toneladas de otra madera aserrada, postes como para tender un alambrado de la tierra hasta la luna, carbón vegetal para hacer funcionar Altos Hornos Zapla durante 46 años, y casi 40 millones de toneladas de leña. Pero esta “cruzada devastadora contra la riqueza forestal de la provincia” no ha contribuido a su desarrollo:

El capital obtenido fue reinvertido en actividades improductivas o salió de la provincia. Ni siquiera se ha ampliado la finalidad inconsciente que ocultaba esta devastación: transformar la superficie boscosa en campos agrícolas y ganaderos, pues como resulta evidente de los censos presentados, ésta quedó aproximadamente de iguales extensiones como en principio de este siglo (91).

Y sin embargo, la expansión agrícola y ganadera sigue constituyendo el único horizonte que los gobernantes consiguen visualizar:

En cuanto a las soluciones, las ideas no faltan. Ni del ámbito provincial, como tampoco del nacional. Pero, y como es de esperar, éstos no se apartan de la línea clásica del pensamiento cuya raíz se haya nutrido de la ideas hereditarias expuestas en la primera parte de este tratado (58).

En otros términos, se apuesta “justamente a aquel cambio del uso del suelo que en los terrenos forestales de todo el mundo ha conducido a crear el desierto” (58). Los planes de colonización ganadera en el norte de la provincia son un ejemplo palmario de la insensatez de esta premisa: no sólo amenazan con desmantelar el bosque y “crear el desierto”, sino que además “[u]na economía implantada bajo estas condiciones no tiene posibilidades algunas en una competencia interior o exterior, puesto que las condiciones naturales de las demás zonas agrícolas y ganaderas superan las locales por un múltiplo” (p. 88), como lo demuestra el PREF con un breve estudio de factibilidad. Y sin embargo, la miopía de los gobernantes llega incluso al extremo de la “total y terminante negación del derecho a la existencia del bosque, anatematizándolo con el funesto deseo de que ‘ojalá nunca hubiera existido’”, deseo que por cierto, al paso que lleva su destrucción, “no está lejos de la realidad” (60).

En resumen, si Santiago del Estero no ha logrado hacer de la actividad forestal un vector de desarrollo, se debe a la “irracionalidad” del sistema del obraje y a las “ideas hereditarias” que conducen a ver el bosque solamente como obstáculo para la prosperidad, la que de acuerdo a esas ideas sólo puede ser agrícola o ganadera. La raíz del problema, entonces, a nivel provincial tanto como nacional, se sitúa para el PREF en el plano de las ideas: en las pertinaces creencias heredadas y la ceguera selectiva de los gobernantes, influidos por intereses sectoriales.

Siendo éste el diagnóstico, también el remedio debe situarse en el plano de las ideas. En efecto, “nada impide el uso de la ciencia y la razón para transformar lo que hasta ahora ha sido para el hombre de trabajo la antesala del infierno” —es decir el bosque y el obraje— “en una fuente de prosperidad y progreso” (60). La racionalidad científica aparece como capaz, por un lado, de rebasar las ataduras de la tradición y las “ideas hereditarias” y, por otro lado, no menos importante, de trascender los intereses parciales para erigirse en portavoz del interés general. El Estado, como garante del interés general, debe instrumentar los recursos para hacer realidad lo que “la ciencia y la razón” indica.

Para los autores del PREF no cabe duda de que esta racionalidad se encarna en la ingeniería forestal. En primer lugar compete a ésta, junto con otras ciencias naturales, determinar la aptitud productiva de los suelos y su uso futuro: de ningún modo la asignación racional de este recurso escaso puede dejarse librada al mercado o a las decisiones de los particulares.

Si la política económica nacional no toma en cuenta todos los factores mencionados [clima, suelos, etc.], permitiendo una actividad desordenada en procura de ganancias momentáneas, puede que de ello resulte un buen negocio para tal o cual sector, pero una mala economía para las generaciones futuras (24).

En efecto, “Una política de ‘laissez faire’ en este sentido, significa quedarse con los bosques agotados” en el preciso momento en que otras ramas de la economía, que dependen de ella, alcancen un aceptable desarrollo (30). Sólo el Estado, con la guía de la ciencia, es capaz de velar por el uso racional a largo plazo de los recursos. Más aún, las tierras forestales deben, idealmente, permanecer en propiedad del Estado, pues —como preguntan los autores del PREF a propósito de los planes de colonización ganadera— “una vez entregada la tierra en propiedad ¿quién se opondrá al uso inadecuado de la misma?” (68). Si bien al recabar los antecedentes internacionales mencionan que en otros países los propietarios particulares suelen practicar “una administración forestal adecuada”, ya sea “voluntariamente […] o en base a la legislación vigente” (12), ello resulta impensable en un país como la Argentina, donde la valoración del bosque es la mencionada arriba y donde no existe un servicio forestal capaz de ejercer siquiera un mínimo de control.

Una vez definidas las superficies destinadas a la economía forestal, su administración competerá por entero a la ingeniería forestal. Ésta administrará con criterio científico el bosque en sus aspectos biológicos para “perpetuar la existencia del bosque dentro de un equilibrio dirigido” (92), y asegurará su viabilidad comercial dando “el valor económico máximo permisible al volumen de las especies extraídas” (92), pero con igual rigor metódico gestionará también el “material humano”, cuyas condiciones de vida han de ser sometidas a planificación racional en todas sus facetas: no sólo en lo que atañe a los procesos de trabajo propiamente dichos, incluyendo el empleo del tiempo, la optimización de herramientas y técnicas y la determinación de la remuneración (que “debe ser expresión de una política social justa y sana” [108]), sino en cuanto a urbanización y vivienda, alimentación, educación, salud y recreación.

Esta administración integral del bosque y de la economía forestal debe realizarse mediante una rigurosa estructura piramidal, con su ápice en la Dirección Nacional de Bosques, sus niveles intermedios de alcance regional, provincial o zonal, y su base y necesario sustento en los distritos forestales.

La centralización de la política forestal a nivel nacional es para los autores del PREF una condición necesaria para el éxito, aunque reconocen las dificultades de su puesta en práctica. De hecho, una de las principales causas a las que atribuyen el pobre desempeño de las políticas forestales hasta el momento es “[l]a entrega de los bosques estatales a la administración provincial, por lo que se ha perdido el control nacional y la posibilidad de unificación de los criterios en cuanto a la política forestal nacional” (13).⁹ Esta decisión obedece a “un criterio ampliamente federalista”, pero “mientras no exista una conciencia forestal nacional, este hecho resulta más nocivo que beneficioso” (14), y contradice la tendencia a la centralización de la administración forestal que se observa en el mundo (“tanto en los países de orientación capitalista como en los de orientación socialista”, subrayan los autores del PREF) (15).

Esta preferencia por la centralización y la “unificación de criterios” puede vincularse al hecho de que también la planificación económica se enfoca primariamente en la escala nacional, apuntando a crear equilibrios y sinergias regionales, de las cuales la economía forestal debe formar parte. Así, se señala con respecto a Santiago del Estero:

La magnitud del volumen extraído [en la provincia] y su incorporación a la economía nacional justifica la necesidad de que el problema forestal sea tratado en nivel nacional para formar de las economías regionales una firme plataforma para el desarrollo económico común en el cual cada una de las provincias participará con sus mejores recursos (p. 90)

Ahora bien, si por un lado se considera necesaria la centralización, es en la minuciosa gestión de los bosques a escala local, a través de los distritos forestales, que reside el meollo de la economía forestal:

El nivel ejecutivo constituye la base de toda economía forestal de un país. Está representado por las unidades económicas o distritos forestales, administrativamente independientes entre sí pero en dependencia directa con la respectiva Dirección de Bosques (12).

Por ello, si la provincialización de los bosques y la consiguiente dispersión de criterios era señalada como una de las principales causas del fracaso de la política forestal anterior, la segunda causa, aun más grave, reside en la

estructura incompleta del Servicio Forestal Nacional, organizado en dos niveles: Administración Nacional de Bosques y Direcciones Provinciales de Bosques, faltándole a la estructura actual la parte fundamental, los distritos forestales, por medio de los cuales la organización está en contacto con la realidad forestal (6).

Por esta razón, se compara al Servicio Forestal argentino con un “árbol muerto”, pues así como “para un árbol el sistema radical representa un órgano vital de la existencia, los distritos forestales en la estructura del Servicio Forestal Nacional representan un elemento indispensable del cual se nutre y vive la economía forestal del país” (13).

Con respecto a las escalas de organización intermedias el PREF mantiene una postura flexible. De acuerdo a la experiencia de otros países, éstas pueden estructurarse por zonas forestales, por unidades políticas (provincias o estados), y también, eventualmente, abarcar más de un nivel intermedio, según las conveniencias. Los distritos forestales, en cambio, son abordados con detalle. Se plantea que, para la situación argentina y el tipo de bosques existentes en el país, debe pensarse en una extensión media de unas 50 mil hectáreas por distrito. Cada uno de éstos debe ser administrado por un ingeniero forestal asistido por un equipo de cuatro guardabosques y por “una estrictamente razonable cantidad del personal administrativo” (13). El manejo del distrito forestal por personal capacitado “garantiza la existencia y mejoramiento cuanti y cualitativo del bosque, la racionalidad y el efecto social” (13).

Se entiende que esta estructura representa el fundamento de toda economía forestal nacional, puesto que a través de la administración de bosques por los técnicos forestales radicados en los distritos toda la organización está en un contacto permanente con la realidad forestal (13).

Es la presencia en el terreno del ingeniero, formado científicamente e integrado a una jerarquía impersonal, la que garantiza la racionalidad en el uso del bosque.

Como base para la estructuración progresiva de la economía forestal nacional se propone la creación inmediata de “grupos” de entre 5 y 10 distritos cada uno en seis puntos del país: San Antonio (Misiones), Pilcomayo (Formosa), El Pintado (Chaco), Acambuco (Salta), Los Tigres (Santiago del Estero) y El Bolsón (Río Negro) (Figura 1). En cada uno de estos puntos deberá formarse en primer término un distrito, bajo la responsabilidad de “un ingeniero forestal con una comprobada experiencia en el manejo técnico, administrativo y comercial” (50), quien además de la tarea de gestión tendrá a su cargo “la instrucción y la capacitación de 4 egresados de las facultades forestales del país, agregados al distrito en calidad de ayudantes”. Al cabo de dos años, y mediando un “examen estatal”, éstos podrán ponerse al frente de los distritos adyacentes, con “la posibilidad de intercambiar ideas entre sí como también con el instructor experimentado” (50), y a su vez podrán sumar dos ayudantes cada uno, de manera que la formación de los jefes de distrito se realizará en progresión geométrica. La estructura piramidal del Servicio Forestal Nacional comenzaría a edificarse por la base, es decir, por los distritos, completándose en forma paulatina los restantes niveles. De este modo, “el país puede tener en un lapso de 10 años alrededor de 100 distritos forestales que formarán una amplia plataforma para el desarrollo de la economía forestal” (51). La viabilidad técnica y comercial de los distritos se analiza en detalle en la segunda parte del trabajo, referida a Santiago del Estero, con la propuesta, ya mencionada en la sección anterior, de crear 10 distritos en la zona noreste de la provincia, con cabecera en Los Tigres (departamento Copo).

Como meta final el PREF visualiza “una superficie boscosa virgen a recuperarse de 50 millones de hectáreas”, para cuya administración estima que es necesario un millar de ingenieros forestales “sin contar el personal de Direcciones, Facultades e Investigaciones” (50). Sin embargo, al momento de redactarse el PREF existen solo dos centros de formación especializados (en Santiago y La Plata), cada uno con un máximo de 10 egresados al año. Para dotar al país del plantel de ingenieros necesario se propone la creación de dos facultades forestales adicionales, una en Misiones y otra en Bariloche. Cada ingeniero, al egresar, deberá pasar por el mencionado periodo de prácticas como ayudante, quedando luego con un distrito a su cargo; de este modo, el PREF estima que en 25 años se podrá cumplir la meta señalada. La totalidad de los bosques del país quedarían así sujetas a una gestión científica y racional.

En resumen, la confianza de los autores del PREF en el poder de “la razón y la ciencia” para solucionar los problemas que involucra la organización de una economía forestal parece no tener límites. Ella es la contraparte de un diagnóstico que sitúa la causa profunda de la destrucción de los bosques del país en el plano de las ideas: en creencias y hábitos que no se han revisado desde la época de la conquista, en la lejanía y el desconocimiento de las élites gobernantes del país con respecto a las zonas forestales, en concepciones obnubiladas por estrechos intereses sectoriales. Los autores del PREF, en nombre de la joven ingeniería forestal argentina, reclaman para sí el derecho y la capacidad de enmendar ese cúmulo de errores mediante la organización científica, racional, rigurosamente centralizada y orientada al interés general de la futura economía forestal. Se proponen así como una élite de nuevo cuño, de carácter tecnocrático, autorizada por su calificación profesional y capaz de encarnar la racionalidad y la modernización frente al tradicionalismo de los elencos políticos y la mezquindad de los intereses de los sectores empresarios.

Conclusión: un programa de desarrollo en clave forestal

El análisis que antecede no pretende agotar lo que pueda decirse del PREF, sino destacar algunos aspectos que interesan desde el punto de vista del dossier en el que se inserta este trabajo. Primeramente, como hemos visto, el PREF se formula en un periodo de auge en la planificación económica en la Argentina, cuyas principales sedes institucionales son el CONADE y el CFI; éste último es el que auspicia la elaboración del PREF a través de un convenio con el Instituto de Ingeniería Forestal de Santiago del Estero. En este contexto, el PREF retoma un conjunto de conceptos y motivos centrales de las teorías de la planificación contemporáneas, pero les imprime un giro particular, utilizándolos para argumentar a favor de la importancia de una economía forestal en el país, que era prácticamente ignorada en los planes de desarrollo más difundidos. El uso racional de los recursos naturales, la diversificación económica y la industrialización, la búsqueda de equilibrios regionales, que otros planificadores esgrimían como argumentos para promover una economía basada en los sectores agrícola-ganadero, minero, siderúrgico y petroquímico, aparecen aquí como otros tantos argumentos a favor de la promoción de la “economía forestal”. Los autores no pecan de modestos en su concepción de la misma: a partir de consideraciones climatológicas y biológicas reclaman en forma exclusiva para ella más del 20% de la superficie terrestre de la Argentina, o unos 50 millones de hectáreas.

Ahora bien, según los autores del PREF la economía forestal, entendida como “actividad orientada hacia un planificado y racional manejo y aprovechamiento de la riqueza forestal”, sencillamente no existe en la Argentina, pese a su gran potencial y su importancia estratégica. La explotación que se ha venido haciendo del bosque, lejos de configurar un manejo racional, constituye una devastación, basada en la premisa de que el bosque debe desaparecer tarde o temprano, y orientada a extraer sin miramientos el máximo provecho mientras éste dure. Ésta actitud es atribuida por el PREF a un déficit de racionalidad en la población en general y en particular en los gobernantes: se debe a la permanencia de “ideas hereditarias”, recibidas del tiempo de la conquista, que no conciben otra economía posible sino la agropecuaria. Las élites políticas y económicas del país, basadas en la región pampeana y cercanas a los intereses del sector agropecuario, son incapaces de visualizar otro modo de relación con el recurso forestal.

Toca entonces a las ciencias, y en concreto a la ingeniería forestal, incipiente en Argentina, el rol de iluminar y conducir al país y a sus gobernantes hacia un uso de los bosques racional, sostenible a perpetuidad y orientado al interés general. Para ello los autores del PREF esbozan una ambiciosa reestructuración del Servicio Forestal Nacional, cuya base y sustento deben ser los distritos forestales, unidades de gestión al mando de un ingeniero forestal, con una extensión media de 50 mil hectáreas, formadas de tierras fiscales. Estos distritos serán la base de una estructura piramidal con su ápice en la Dirección Nacional de Bosques, encargada de otorgar unidad de criterio a la política forestal nacional y de promover su integración con otras ramas de la economía. Como meta final, a cumplir en 25 años, el PREF consigna la creación de un millar de distritos sobre 50 millones de hectáreas de bosques. Como paso inicial, de cumplimiento inmediato, la creación de seis grupos de 5 a 10 distritos cada uno en diferentes provincias del país, que formarían las semillas de la futura estructura.

La organización de la economía forestal, además de constituir un eslabón necesario para el desarrollo nacional, contribuirá según los autores del PREF a revitalizar económicamente algunas de las regiones más postergadas del país, cuyas poblaciones migran a las grandes ciudades para huir de la pobreza y el aislamiento. Su contribución, así, no se valora únicamente desde el punto de vista de la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos, sino también por su aporte a mitigar una desigualdad territorial y social de profundas raíces históricas.

Cabe señalar que la concepción estrictamente tecnocrática y top down de esta propuesta resultaba, si no anacrónica, al menos ya discutible en los años 1960; otros esfuerzos de los mismos años apostaban a una una planificación “democrática”, de la que participaran los actores sociales relevantes en cada sector (organizaciones empresariales y obreras) (Jáuregui 2013). Sin embargo, los autores del PREF descalificaban a los sujetos existentes como interlocutores válidos, al menos en lo que se refiere al empresariado: los “obrajeros” —la figura típica del empresario forestal en Santiago del Estero— son presentados como personificación de un sistema insanablemente irracional. En cuanto a los obreros, si bien el PREF destina largas páginas a exponer cómo mejorarán sus ingresos y sus condiciones de vida en general, tampoco son considerados como partícipes de la planificación, más allá de las negociaciones de tipo gremial que deberán acompañar la ejecución del plan, por ejemplo a la hora de acordar la carga de trabajo “normal” exigible.

La propuesta de los distritos forestales tuvo en Santiago del Estero un comienzo de ejecución en los años 1970, con la creación de cuatro distritos en la zona noreste de la provincia. Esta tentativa quedó trunca, principalmente, debido a las turbulencias políticas de los años siguientes (Ledesma 1999, Dargoltz 2003). No contamos con un análisis detallado de esta experiencia, que podría ser iluminadora con respecto a las potencialidades y dificultades de un esquema como el propuesto en el PREF, y podría contribuir asimismo a una historización de los flujos y reflujos de la planificación económica tanto en la provincia como en el país en general.

Más allá de ese intento de puesta en práctica parcial, el PREF merece ser considerado, por un lado, en relación a otros esfuerzos de promoción del desarrollo en la provincia, como los que conforman el presente dossier y, por otro lado, en relación a los recurrentes e infructuosos intentos de organizar una robusta política de bosques a nivel nacional (Schmidt 2015, Fernández 2015).

Fuentes

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Notas

Recepción: 01 octubre 2024

Aprobación: 15 febrero 2025

Publicación: 01 marzo 2025

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